De interne markt voor online gokken wordt geconfronteerd met een complex web aan nationale regels, wat leidt tot aanhoudende licentieconflicten tussen lidstaten. Aan de ene kant belichaamt de Europese Unie het principe van het vrije verkeer van diensten. Aan de andere kant behouden individuele lidstaten de soevereine bevoegdheid om hun eigen kansspelbeleid te bepalen, vaak met het oog op consumentenbescherming en het tegengaan van verslaving. Dit spanningsveld creëert een voortdurende juridische en politieke strijd, waarbij gokoperators, nationale toezichthouders zoals de Kansspelautoriteit, en de Europese instituties betrokken zijn. Het resultaat is een gefragmenteerde markt waar licentieconflicten eerder regel dan uitzondering zijn.

De Juridische Grondslag van Grensoverschrijdend Gokken

Het vrij verkeer van diensten onder artikel 56 VWEU botst met nationale belangen. Wij bespreken de spanning tussen EU-harmonisatie en soevereiniteit, met verwijzing naar de Gambelli-zaak.

Het EU-rechtelijk kader: artikel 56 VWEU

De hoeksteen van de interne markt voor diensten is Artikel 56 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel verbiedt restricties op het vrij verkeer van diensten tussen lidstaten. Voor de gokindustrie betekent dit in principe dat een operator met een licentie in één lidstaat (bijvoorbeeld Malta) zijn diensten mag aanbieden aan consumenten in een andere lidstaat (bijvoorbeeld Nederland). Het Europees Hof van Justitie (HvJ) heeft dit beginsel in meerdere arresten bevestigd, te beginnen met het baanbrekende arrest in de zaak Gambelli (2003). Het Hof stelde dat nationale beperkingen alleen gerechtvaardigd zijn als ze niet-discriminerend zijn, door dwingende redenen van algemeen belang worden ingegeven, en proportioneel zijn.

Nationale uitzonderingen: openbare orde en gezondheid

Lidstaten beroepen zich vaak op de zogenaamde ‘uitzonderingsgronden’ om hun restrictieve regime te verdedigen. De meest gebruikte argumenten zijn de bescherming van de openbare orde, het voorkomen van fraude, en de bescherming van de gezondheid van consumenten (in het bijzonder tegen gokverslaving). Deze redenen worden erkend door het HvJ, maar de lidstaat moet wel aantonen dat zijn nationale systeem coherent en consistent is. Dit betekent bijvoorbeeld dat een staat die commerciële gokken toestaat om inkomsten te genereren, moeilijk kan volhouden dat zijn beleid uitsluitend gericht is op het beperken van gokken. Deze toets van coherentie is een cruciaal instrument geworden in gokgerelateerde rechtszaken.

Casestudies: Concrete Licentieconflicten in de EU

We analyseren het conflict tussen Malta en Nederland over MGA-licenties, en hoe Frankrijk buitenlandse operators aanpakt. Noem specifiek de Kansspelautoriteit en haar zwarte lijst.

Het Malta-Nederland dispuut

Een van de meest sprekende voorbeelden van een licentieconflict is de spanning tussen Malta en Nederland. Maltese operators die een licentie hebben van de Malta Gaming Authority (MGA) boden jarenlang hun diensten aan in de Nederlandse markt, voordat Nederland zijn eigen vergunningenstelsel (Remote Gambling Act) invoerde in 2021. De Nederlandse toezichthouder, de Kansspelautoriteit, beschouwt dit als illegale activiteit en handhaaft actief tegen deze operators met boetes. Malta houdt vol dat zijn MGA-licenties geldig zijn in de hele EU onder het vrij-verkeer-beginsel. De zaak kwam in een stroomversnelling toen de Hoge Raad der Nederlanden in 2020 oordeelde in de zaak Ince dat de voormalige Nederlandse wetgeving (Wet op de kansspelen) in strijd was met EU-recht omdat deze een algemeen verbod handhaafde zonder een proportioneel vergunningenstelsel. Dit arrest onderstreepte de noodzaak van de nieuwe Remote Gambling Act, maar loste het fundamentele conflict met andere licentieverlenende lidstaten niet op.

De Franse aanpak: ARJEL en boetes

Frankrijk heeft een vergelijkbaar restrictief beleid, uitgevoerd door de Franse toezichthouder (voorheen ARJEL, nu deel van de ANJ). Het land eist dat operators een Franse licentie hebben om de markt te betreden. Operators die met een buitenlandse licentie (vaak Malta of Gibraltar) toch Franse spelers bedienen, riskeren zware boetes en worden op een zwarte lijst geplaatst. Internetproviders worden vervolgens verplicht toegang tot de websites van deze operators te blokkeren. Deze aanpak, die ook door andere landen zoals Duitsland wordt gehanteerd, creëert een effectieve barrière voor de interne markt, ondanks dat deze voor de Europese Commissie onderwerp van discussie blijft.

Instrumenten en Strategieën van Lidstaten

Lidstaten gebruiken handhavingsmechanismen zoals boetes, blokkades en samenwerking. We kijken naar de rol van toezichthouders zoals de Kansspelautoriteit en de Europese Commissie.

Handhavingsmaatregelen

Nationale toezichthouders hebben een arsenaal aan instrumenten ontwikkeld om buitenlandse licentiehouders buiten de deur te houden. De meest voorkomende zijn:

• Geldboetes: Hoge boetes voor operators die zonder nationale licentie actief zijn. De Kansspelautoriteit heeft bijvoorbeeld miljoenenboetes opgelegd aan grote internationale spelers.
• IP-blokkades: Het bevel geven aan internetproviders (ISP’s) om toegang tot de websites van ‘illegale’ operators te blokkeren.
• Betalingsverkeer blokkeren: Samenwerking met banken en betaaldienstverleners om transacties van en naar deze operators te verstoren.
• Zwarte lijsten: Het publiceren van lijsten met websites waarvoor consumenten worden gewaarschuwd en die het doelwit zijn van handhaving.

Samenwerking tussen toezichthouders

Paradoxaal genoeg neemt de samenwerking tussen nationale goktoezichthouders toe, maar vaak met het doel hun eigen nationale regimes effectiever te handhaven. Fora zoals de Gambling Regulators European Forum (GREF) faciliteren uitwisseling van informatie over bijvoorbeeld verdachte operatoren. De Europese Commissie fungeert hierbij soms als bemiddelaar en heeft in het verleden inbreukprocedures gestart tegen landen waarvan de wetgeving mogelijk disproportioneel restrictief was. Echte erkenning van elkaars licenties blijft echter ver weg.

Gevolgen voor Gokoperators en de Markt

Operators zoals Bet365 en Kindred Group worden geconfronteerd met compliance-uitdagingen. We bespreken de impact op markttoegang en consumentenkeuze.

Complicaties voor operators

Voor grote internationale operators zoals Bet365, Kindred Group (Unibet), en Entain betekent dit een enorme compliance-last. Zij moeten voor elke markt waar ze actief willen zijn een aparte licentie aanvragen, aan vaak uiteenlopende eisen voldoen (zoals verschillende tarieven voor speelbelasting), en zich voorbereiden op handhaving in landen waar ze (nog) geen licentie hebben. Dit leidt tot hoge kosten, juridische onzekerheid en een complexe bedrijfsvoering. Sommige operators kiezen ervoor bepaalde markten te verlaten, terwijl anderen het risico van boetes afwegen tegen de inkomsten uit een markt.

Effect op de concurrentie

De gefragmenteerde markt verstoort een eerlijk speelveld. Het bevoordeelt grote, gevestigde operators die de middelen hebben om in meerdere landen een licentie aan te vragen en te behouden. Kleine en innovatieve aanbieders worden daarentegen buiten de markt gehouden door de hoge toegangsdrempels. Voor consumenten leidt dit tot beperkte keuze, hogere prijzen (omdat operators belastingkosten doorberekenen), en paradoxaal genoeg mogelijk tot minder veiligheid, omdat sommige spelers uitwijken naar ongereguleerde, zwarte markt aanbieders die niet onder toezicht staan.

Toekomstperspectief: Meer Samenwerking of Fragmentatie?

We onderzoeken initiatieven zoals het Digital Services Act en mogelijke EU-harmonisatie. Wat zijn de verwachtingen van de sector en aanbevelingen voor Nederland?

EU-initiatieven voor harmonisatie

Een volledige harmonisatie van de gokwetgeving op EU-niveau is politiek onhaalbaar, aangezien lidstaten hun nationale bevoegdheid niet willen opgeven. Er zijn echter indirecte initiatieven die impact kunnen hebben. De Digital Services Act (DSA) verplicht online platforms, waaronder mogelijk goksites, tot meer transparantie en samenwerking met autoriteiten. Daarnaast kan de Europese Commissie blijven aandringen op het proportionaliteitsbeginsel in nationale wetgeving via rechtstreekse dialoog of juridische stappen. De sector zelf pleit vaak voor een model van wederzijdse erkenning, vergelijkbaar met het financiële paspoort, maar dit stuit op grote politieke weerstand.

Aanbevelingen voor het Nederlandse beleid

Voor Nederland, met zijn relatief nieuwe Remote Gambling Act, ligt de uitdaging in het vinden van een balans tussen effectieve regulering en het respecteren van EU-internemarktrecht. Aanbevelingen zijn:

1. Actieve deelname aan EU-dialoog om tot meer convergerende standaarden te komen op gebieden als consumentenbescherming en verantwoord gokken.
2. Verkennen van praktische samenwerkingsverbanden met toezichthouders uit andere lidstaten, bijvoorbeeld in de monitoring van grensoverschrijdende illegale aanbieders.
3. Het waarborgen dat handhavingsmaatregelen proportioneel en nauwkeurig gericht blijven, om onbedoelde escalatie van conflicten met andere EU-landen te voorkomen.
4. Een periodieke evaluatie van het eigen beleid op coherentie en effectiviteit, om rechtszaken zoals de zaak Ince voor te blijven.

De conclusie benadrukt dat zonder betere coördinatie, licentieconflicten de interne markt voor gokken zullen blijven verstoren. De huidige situatie is onhoudbaar voor operators, verwarrend voor consumenten, en ondermijnt het fundament van de interne markt. Hoewel volledige harmonisatie een illusie is, is meer pragmatische samenwerking en erkenning van gemeenschappelijke uitdagingen tussen lidstaten en de Europese Commissie essentieel. Zolang dit uitblijft, blijft de online gokmarkt in de EU een lappendeken van nationale bolwerken, met de Kansspelautoriteit, de MGA en andere toezichthouders in de frontlinie van juridische gevechten.